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发展都市圈需打通"断头路""

2019-03-05 09:03 来源:解放日报

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  作者:中国城市和小城镇改革发展中心研究员 冯奎、上海交通大学教授 陆铭

当前,中国城镇化发展步入都市圈发展时代。培育发展现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段,既有利于优化人口和经济的空间结构,又有利于激活有效投资和潜在消费需求、增强内生发展动力。

  建立朋友圈 实现软扩容

都市圈发展是世界城市化发展进程中的一般性规律和普遍现象。美国、日本、欧洲的全球一线城市都已形成都市圈,其范围往往超过核心城市行政管辖的边界,通过网络状的轨道交通线路将核心城市与周边中小城市几乎无缝链接在一起,形成紧凑高效的"日通勤圈"。

综合中外城镇化发展的规律来看,中国已经具备都市圈发展的基本条件。这是判断中国城镇化进入都市圈时代的主要依据。

  第一个条件是城镇化率超过50%,进入城市型社会。

美国、日本以及欧洲一些国家都市圈的发展经验表明,城镇化率30%时,城镇化开始出现加速度,中心城市壮大;城镇化率超过50%以后,中心城市的辐射带动功能显著增强,核心城市与周边中小城市开始加速形成都市圈。2012年中国城镇化率达到50%,2018年底达到60%。同时,中国许多大城市都提出都市圈发展战略,试图通过都市圈这种方式建立"朋友圈"、实现"软扩容",这是大势所趋。

  第二个条件是核心大城市足够强。

国家发展改革委规划司参与的一项研究报告披露,按照GDP规模,中国排名前30位的城市GDP占比达到42.5%;按主板上市企业数量,排名前30位城市的占比高达69.7%,其中排名前三位城市的占比达39.6%;按照制造业辐射力,排名前30位城市的货物出口占比达74.9%;按机场便利性,排名前30位城市的旅客吞吐量高达81.3%;按集装箱港口便利性,排名前30位城市的集装箱吞吐量高达97.8%;按高等教育辐射力,排名前30位城市的优质大学数量占比高达92.8%。未来,以北、上、广、深等城市为引领,其他30座至50座城市为核心的都市圈构造初具雏形。

第三个条件是中小城市和小城镇较为充分的成长。

长三角、珠三角中小城市和小城镇数目多、质量高。长三角一些中小城市经济活跃、人口众多,拥有许多"隐形冠军"。例如,江阴有上市公司34家、张家港有19家、诸暨有14家,这3个城市人口分别达到125.5万、125.7万、150万。

再以太仓为例,这是一个与上海嘉定、宝山相连的县级市,常住人口近80万,拥有300家德国企业。1993年第一家德企到来的时候,指名要选择离上海较近、靠近机场港口的地方,凸显了德企的都市圈意识。

第四个条件是高速公路和高铁通勤发展迅速。

2013年,长三角都市圈2小时交通圈覆盖范围达到136284平方公里,占长三角城市群面积的46.3%;2016年,2小时交通覆盖圈面积为189439平方公里,占城市群总面积64.4%。2013年,以上海、杭州为中心的2小时通达城市数量为63个;2017年,这一数字提升到113个。

近段时期以来,轨道交通项目加快审批并进入规划建设程序。轨道上的长三角、珠三角、京津冀以及轨道上的其他都市圈正在加紧形成,半小时通勤圈、1小时交通圈的提速将为都市圈大发展创造坚实条件。

  带动产业与人口优化调整

培育发展现代化都市圈是未来30年中国发展的大势,对于稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险具有重要意义。

一是稳增长。

在美国,大约一半的GDP集中在约20个大都市圈周围,国际金融危机之后的恢复也主要靠这些大都市圈带动。根据测算,在中国,如果外来人口能够顺畅进入大城市,释放出的消费大约占GDP的1%。在核心城市周围50公里内,GDP增长潜力可比其他地区每年高一到两个百分点。

二是促改革。

培育发展现代化都市圈涉及一系列重大体制改革。目前,上海与苏州、嘉兴,深圳与东莞、惠州、汕尾,广州与佛山等在这方面进行了改革,核心方向是打破行政管辖边界,进而有效配置资源。它涉及规划、土地、人口、公共服务、基础设施等多方面机制的变革与创新,是下一步改革发展的重要方向。

三是调结构。

都市圈经济不同于行政区经济,它是一种巨大的市场化力量,能够带动区域间、城乡间新一轮产业与人口优化调整。其中,都市圈特色小镇和都市乡村建设,不仅有利于经济转型升级,而且是区域、城乡等供给侧结构性改革的重要内容。

四是保民生。

中央要求,抓好已经在城镇就业的农业转移人口的落户工作,督促落实2020年一亿人落户目标。大都市圈有能力为农民工创造就业、提供岗位,也有一定的财力为公共服务和社会保障提供条件。某种程度上说,通过有序促进人口向有实力、有潜力的地区集聚,是一项精准有效的"扶贫"工作。

五是防风险。

培育发展现代化都市圈,不仅能够让投资更多地适应人口流动方向、提高经济增长率和投资回报率,而且能有效化解人口流出地经济增长率下滑和政府债务过高的风险。

  将潜在逐步转化为现实

当前,都市圈发展的政策窗口期正在显现,建议充分利用"十四五"前期研究契机,在国家层面进一步推动都市圈战略实施,将潜在的都市圈逐步转化成为现实的都市圈。

一要制定国家都市圈中长期发展战略。

将都市圈发展作为"十四五"发展重点内容,明确以核心大都市圈带动城市群发展战略在引领国家发展、赢得全球竞争中的重大意义。为此,需以都市圈为指向,做好空间规划、城镇化各项政策的调整;以交通、社会保障和公共服务的一体化,促进城市之间劳动力、土地、资本要素的自由流动。

二要强化交通、物流、基础建设。

建议在北京、上海、广州、深圳等地规划辐射半径约在50公里的都市圈建设,在成都、武汉、杭州、西安等城市规划建设至少30公里半径的都市圈,着力打通各种各样的"断头路",进而规划建设密集、快速、大体量的轨道交通网络和城际铁路。

三要加快核心大城市培育。

都市圈内部的核心大城市是国家发展和区域经济发展的龙头。与纽约、伦敦、东京这样的核心大城市相比,我们有必要进一步加快都市圈核心大城市培育,重点可放在加大现代服务业对内对外的双向开放力度上。

四要大力发展中小城市、小城镇和特色小镇。

通过基础设施连接及公共服务的一体化,充分发挥核心大城市对周边中小城市、小城镇和特色小镇的带动作用。在此过程中,要注重体制机制的市场化导向,政府应更多提供规划指导意见,避免直接举债乃至直接决定产业和投资发展方向。

五要加快实施乡村振兴。

都市圈范围内的乡村振兴应摆脱传统农业的小规模发展模式,促进城乡之间生产要素更为通畅、有效的双向流动。要促进城市资本进入乡村以带动农业转型,探索乡村宅基地改造以发展文化、旅游、民宿等现代服务业,不断提高农民资产收入。

六要加快都市圈综合改革。

培育发展现代化都市圈需要建设跨行政区的规划协调机制。在户籍制度改革方面,有必要放开放宽除个别超大城市之外的落户限制,在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认等措施。同时,加快都市圈社会保障和公共服务一体化、均等化进程,调整公共服务和基础设施的数量、结构和布局以适应人口增长和变化。

七要积极开展都市圈基础研究。

开展都市圈基础研究,需要更多地借助大数据手段,全面透析都市圈存在的隐性、共性问题,发挥关键指标的引领作用,推动都市圈经济社会健康持续发展。

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